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A fantasia de Briony e os leilões de áreas minerárias

Corrigir visões distorcidas sobre a nova disponibilidade da mineração evita anos de Reparação

Tiago de Mattos

A fantasia de Briony e os leilões de áreas minerárias

Em Atonement (Reparação), livro magistral de Ian McEwan, a pré-adolescente Briony Tallis assiste a uma cena inusitada, da janela de seu quarto, na casa de campo da família no interior da Inglaterra.

Observa sua irmã mais velha, Cecil, e um amigo de infância, Robbie, despirem-se e mergulharem na fonte do quintal, no contexto de uma aparente discussão. Ao ler uma carta de Robbie a Cecil, e interpretá-la à luz do que achou que viu pela janela, Briony forma, precipitadamente, um julgamento moral desastroso sobre Robbie.

A visão fantasiosa de Briony sobre a situação a leva a cometer um crime que impactará severamente a vida de todos, inclusive a dela. Terá como missão tentar desfazer o erro, buscando reparar a injustiça.

A indústria mineral tem se deparado com algumas iniciativas que buscam reverter o recém-criado modelo regulatório de disponibilidade de áreas minerárias. O sistema, criado pelo Decreto 9.406/2018 e regulado pela Resolução ANM nº 24/2020, e que estabelece nova dinâmica e critérios para escolha dos titulares de áreas perdidas ou descartadas, foi questionado por algumas Propostas de Decreto Legislativo[1], com base no art. 49 da Constituição, bem como pela Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6.679, ajuizada em fevereiro de 2021.

Ressalvadas, por óbvio, a legitimidade das críticas e sugestões de melhoria ao novo modelo, e do direito inafastável de provocação do Poder Judiciário para correção de supostas ilegalidades de atos normativos, as iniciativas parecem estar mais associadas a uma compreensão enviesada do novo sistema do que a alguma violação do sistema jurídico minerário-constitucional.

Assim como no caso de Briony, uma leitura fantasiosa da realidade pode levar a medidas açodadas que demandarão reparação – algo nem sempre possível, como a própria Briony nos revela ao final.

As iniciativas – ainda que baseadas em fundamentos próprios e, em alguns casos, com objetos mais amplos do que exclusivamente o enfrentamento da nova disponibilidade – possuem algumas premissas semelhantes, que merecem reflexão mais cautelosa, a saber:

O critério para escolha de vencedores em processos de disponibilidade estaria previsto no Código de Mineração, impedindo outras normas de estabelecê-lo

Essa afirmação é equivocada. O Código de Mineração não estabelece critérios para a definição do vencedor de disputas em procedimentos de disponibilidade de áreas. Ao contrário, a norma dispõe, desde 1996, em seu art. 26, que cabe à Administração Pública fixar os detalhes sobre essas disputas, mediante ato administrativo próprio.

Essa competência já era devidamente exercida pelo então Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), a quem coube, no exercício de sua prerrogativa, fixar o modelo de disputa, baseado, à época, em critérios técnicos, genéricos e subjetivos, fixados em Portarias do próprio órgão.

O novo critério para escolha da melhor proposta, com base no melhor preço, teria sido imposto pelo Decreto nº 9.406/2018, em suposta violação do Código de Mineração

Aqui há dois equívocos. Primeiro, não há, no Decreto nº 9.406/2018, imposição do melhor preço como regra absoluta da disputa. A dinâmica estabelecida pelos arts. 45 e 46 atribui à Agência Nacional de Mineração (ANM) o dever de estabelecer critério objetivo de julgamento, por meio de ato normativo próprio, podendo avaliar o efetivo interesse do mercado por meio das ofertas públicas, de modo inclusive a dispensar o leilão, caso não haja competição (conforme silogismo simples, se não há mais de um interessado, não há disputa).

Segundo, como já visto no item acima, o Código de Mineração não só não fixou critérios, como também não vetou modelos ou restringiu o espectro de escolha da Administração Pública.

Suposta fragilização de regras ambientais relacionadas à atividade mineral

Aqui há equívoco relevante. A outorga de títulos minerários, não só por meio de procedimentos de disponibilidade (por leilão ou outro modelo), mas também pela oneração de áreas livres, via exercício do direito de prioridade, não se confunde, em absoluto, com as licenças e demais consentimentos ambientais necessários à atividade mineral.

Essa narrativa é falaciosa, e tende a confundir aqueles não habituados à dinâmica de licenciamentos de projetos minerários. Um minerador pode ter um ou cem títulos minerários, mas, se não tiver os consentimentos ambientais necessários – que, seguindo as melhores práticas mundiais, são outorgadas por órgãos distintos daqueles que outorgam os títulos –, não poderá lavrar.

Inexistência de leilões de áreas minerárias em outros países

Nada mais inadequado. Em artigo escrito para o JOTA (aqui), discorro sobre os métodos de alocação de áreas minerárias em várias jurisdições, mostrando que o sistema de prioridade (first-come; first-served) e o sistema competitivo, inclusive por melhor proposta financeira, quando articulados de forma complementar – como no caso brasileiro –, são eficientes e usados em vários países de tradição mineral (cito casos no Chile, Peru, México e Índia).

Especialmente sobre as práticas associadas aos leilões na indústria extrativa, é interessante recorrer a Peter Cramton que, ao tratar sobre a estrutura dos procedimentos competitivos na indústria extrativa no excelente artigo How to best auction natural resources[2], indica vários instrumentos de preço comumente utilizados.

Desconsideração do papel da ANM previsto na sua lei de regência (Lei nº 13.575/17)

Outro equívoco das inciativas é atribuir exclusivamente ao Decreto nº 9.406/2018 o fundamento normativo da Resolução ANM nº 24/2020, que trata das regras do atual sistema de disponibilidade de áreas, como se houvesse violação de lei, em sentido estrito, para legitimar o novo modelo.

Ledo engano. A Lei nº 13.575/17 estabelece, em seu art. 2º, inciso VII, que é competência da ANM estabelecer os requisitos e os critérios de julgamento dos procedimentos de disponibilidade de área, conforme diretrizes fixadas em atos da Agência.

Leia-se, a própria lei – ou o próprio Poder Legislativo – definiu que caberia à ANM essa responsabilidade, tendo o Decreto e a Resolução a função exclusiva de dar cumprimento ao dispositivo legal.

Suposta ausência de transparência na formação do novo modelo

Essa visão também não se sustenta. Relembre-se que Resolução ANM nº 24/2020 passou por consulta pública prévia. A decisão sobre seu texto final foi debatida pelos diretores da Agência, em reunião pública transmitida ao vivo. Os editais dos dois primeiros leilões também foram submetidos a consulta púbica, mesmo caminho que se seguirá para a recém-anunciada terceira rodada.

Os resultados, incluindo o nome dos vencedores e os valores das propostas, foram integralmente divulgados na plataforma Sistema de Oferta Pública e Leilão de Áreas (SOPLE).

É natural que qualquer indivíduo ou grupo tenha predileção por determinado modelo, e que acredite que a escolha de um, diferente do vigente, encaixar-se-ia em sua visão idílica de política mineral adequada.

Todavia, o desgosto com a política pública adotada difere do argumento sobre sua regularidade jurídica. Assim como no caso de Briony, agir com base em conclusões precipitadas, baseadas em observação incompleta, pode ser o gatilho para decisões duras, a demandar anos de Reparação para serem corrigidas.

[1] Citem-se os PDCs nº 994/2018 e 332/2020.

[2] Cramton, Peter. Chapter 10, (2010). How to best auction natural resources, in The Taxation of Petroleum and Minerals: Principles, problems and practice. p. 298.


Foto: Área de mineração / Crédito: Unsplash

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