O atual ciclo de pujança mineral será prejudicado pelos Estados?
Tiago de Mattos
The Strange Case of Dr. Jekyll and Mr. Hyde, o maior clássico do escocês Robert Louis Stevenson, narra a fantástica história de duas personas em um só ser. Nas palavras do autor, o homem será um dia caracterizado pela sua constituição multiforme, incongruente, com suas facetas independentes umas das outras.
A antítese do médico (Dr. Jekyll) e do monstro (Sr. Hyde), materializada em um só corpo, é uma ótima lembrança do estado de permanente vigilância – e ceticismo – que se deve ter com as conjunturas favoráveis e movimentos aparentemente inofensivos, assunto de especial interesse para a indústria mineral.
Como já falado nesta coluna, a mineração vive um cenário auspicioso. O alto preço das commodities, o aumento da demanda pelos minerais verdes, a desvalorização do real e as mudanças estruturais inauguradas pela Agência Nacional de Mineração (ANM), no caso brasileiro, têm tirado vários projetos do papel, além de potencializar alguns já em operação.
O entusiasmo se estende a outros países, como os nossos vizinhos argentinos, com alguns projetos de cobre-ouro e lítio avançados, além do Canadá, Austrália e Estados Unidos – em especial os estados de Nevada e Arizona[1] –, sempre no topo das listas de destino dos investimentos minerais, especialmente em tempos de bonança.
Mas a aparente euforia com as políticas de atração do investimento mineral (vista como o clássico respeito social ao excelente trabalho do Dr. Jekyll) esconde um fantasma constante, que insiste em rondar os projetos minerários (trazendo à tona os assombros causados pelo Sr. Hyde): as iniciativas associadas ao resource nationalism.
Em tradução livre, e em conceituação simples, a nacionalização de recursos é o conjunto de medidas tomadas por Estados com o objetivo de aumentar seu controle e sua participação financeira no desenvolvimento dos recursos naturais localizados em seu território[2]. É um espectro de medidas estatais, desde a imposição de medidas regulatórias duras, passando pela imposição de encargos financeiros irrazoáveis, e chegando à expropriação de ativos.
O assunto não é novo, e a história está cheia de casos emblemáticos de médicos monstros na mineração. A Jamaica, e seu comportamento de Dr. Jekyll na atração dos investidores na indústria da bauxita nos anos 70, rapidamente deu espaço ao aparecimento do Sr. Hyde, com o descumprimento de contratos de estabilidade tributária, o que lhe rendeu pesadas disputas arbitrais internacionais[3], e fez o país rapidamente mudar de ideia.
Em 2011, depois de décadas apoiando o investimento estrangeiro, a Venezuela publicou o Decreto Supremo nº 8.413 (Decreto de Nacionalização), prevendo que a mineração de ouro seria desenvolvida exclusivamente pelo Estado venezuelano, e declarando todos os ativos e operações como de utilidade pública, passíveis de tomada e controle pelo governo[4].
As políticas de industrialização local forçada na Indonésia, com banimento de exportação de alguns metais, na última década, além de diversos casos individuais no Congo, Mongólia, El Salvador, entre outros, também são casos clássicos da ambivalência de Estados na proteção da liberdade (Jekyll) vs. intervenção desequilibrada (Hyde) na atividade mineral.
Via de regra, essas medidas de Estado são justificadas na legítima necessidade de uma redistribuição da riqueza gerada pela mineração, ampliando o retorno à população.
Acabam frustrando projetos e prejudicando não só os investidores, mas também a coletividade interessada no benefício da transformação do mineral inerte em riqueza.
A atração ao investimento, especialmente estrangeiro, costuma se dar em completa observância à reputação do Dr. Jekyll, demorando alguns anos para a transmutação no Mr. Hyde. Iniciam-se com políticas de proteção e garantias de devido processo à outorga e tomada de ativos, formando uma imagem de credibilidade estatal.
Passado algum tempo, especialmente em épocas de prosperidade (em que a
tentação para a mudança de personalidade tende a ser maior), tais políticas são revistas, e têm início medidas de ampliação do controle da atividade e imposição de obrigações financeiras excepcionais, aplicadas, inclusive, de forma retroativa. Na prática, acabam prejudicando projetos em operação, forjados em regras anteriores e na legítima expectativa de que os Estados não as alterariam drasticamente.
Atualmente, movimentos de resource nationalism na mineração estão sendo observados em várias jurisdições, chamando a atenção da indústria mineral. Relatório recente da consultoria Verisk Maplecroft (Political Risk Outlook 2021)[5] indica que, além dos países regularmente listados no topo das análises de risco envolvendo os recursos naturais (Venezuela, Rússia e Cazaquistão, por exemplo), 34 países testemunharam um aumento significativo no Resource Nationalism Index (RNI), sendo 18 desses países dependentes dos minerais e óleo/gás que exportam.
Na América Latina, o relatório destaca que os maiores impulsos em direção à nacionalização tendem a depender de dois fatores. No México e na Argentina, por exemplo, a ideologia é a principal força motriz, enquanto na Colômbia e no Chile a pressão vem das comunidades, tanto daquelas que hospedam projetos de mineração quanto da sociedade civil em geral.
Em relação ao formato, as três ferramentas mais observadas são (a) expropriação indireta, via regulação excessiva ou taxação, (b) exigências de conteúdo local e (c) medidas de controle estatal direto em determinados projetos ou commodities específicas.
Um caso de transmutação Jekyll-Hyde, recente e emblemático, é o México. Nos ltimos quatro anos, esse foi o país que mais subiu no RNI da Verisk Maplecroft. A ascensão, do 101º lugar no terceiro trimestre de 2018 – época em que chegou a ser uma das jurisdições prediletas de investidores para novos projetos de exploração mineral – para o terceiro lugar atualmente, é nitidamente impulsionada pela agenda nacionalista do novo presidente mexicano, que chegou a propor a nacionalização do aproveitamento do lítio no país.
O conjuntura internacional mostra que a onda de nacionalização dos recursos – assim como o clássico ciclo de preços das commmodities, em seu movimento pendular histórico – não parece concentrada em determinados países, ensejando alertas relevantes também para a indústria mineral brasileira.
Movimentos recentes, incluindo a proposta de aumento expressivo da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerias (CFEM) para algumas substâncias minerais no contexto de parte da reforma tributária aprovada na Câmara dos Deputados na última semana e o recente Grupo de Trabalho para propor ajustes ao Código de Mineração (também criado na Câmara) envolvendo temas sensíveis (como os leilões minerais), exigem atenção redobrada para que medidas, ainda que eventualmente bem-intencionadas, não sejam capturadas por interesses inadequados.
Tais movimentos evitam que os avanços regulatórios observados nos últimos anos na legislação mineral brasileira, à imagem do Dr. Jekyll, tornem-se retrocessos institucionais, econômicos e jurídicos, bem como garantem que a constituição – multiforme, incongruente, com suas facetas independentes umas das umas das outras – da atividade minerária não revele a criação do Sr. Hyde.
[1] Jurisdições consideradas mais atrativas pelo Annual Survey of Mining Companies 2021, do Instituto Frasier.
[2] Sobre o tema, recomenda-se o material produzido pelo professor James Otto, denominado Resources Nationalization and Regulatory Reform, apresentado no congresso da IBA/Rocky Mountain Mineral Law Foundation Mining Law Institute, em Cartagena, Colômbia, em abril de 2013.
[3] O caso Alcoa Minerals of Jamaica Inc. vs. Governo da Jamaica, pioneiro no regime da ICSID (International Centre for Settlement of Investment Disputes) em 1974, é considerado um dos primeiros litígios arbitrais internacionais na mineração.
[4] O que também levou a disputas arbitrais internacionais relevantes, como o caso ICSID Rusoro vs. Venezuela. 17/09/2021 09:44 Jekyll, Hyde e o resource nationalism na mineração | JOTA Info https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/mineral/jekyll-hyde-e-o-resource-nationalism-na-mineracao-17092021 6/7
[5] Para mais informações do relatório: https://www.maplecroft.com/insights/analysis/resource-nationalism-surges-in-2020-covid19-worsens-outlook/.
