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O Projeto de Lei nº 5.807/2013 e o regime jurídico da cessão de direitos minerários

As atuais regras sobre cessão de direitos minerários estão dispostas nos artigos 176, §3º, da Constituição da República, e nos artigos 22, I, e 55, do Código de Mineração. Enquanto o dispositivo constitucional fixou a regra matriz de condicionamento da cessão à prévia aprovação do Poder Concedente, os artigos infraconstitucionais, ao mesmo tempo em que repetem a referida diretriz, exigem que o cessionário satisfaça os requisitos legais. Estes requisitos são aqueles exigidos para que o minerador seja titular de um direito minerário:

  • Para as Autorizações de Pesquisa: seja brasileiro ou empresa constituída sob as leis brasileiras com sede e administração no país.
  • Para as Concessões de Lavra: seja empresa constituída sob as leis brasileiras, com sede e administração no país, e disponha de recursos ou compromissos financeiros que a possibilite desenvolver o efetivo aproveitamento econômico do bem mineral.

A Portaria DNPM nº 199/2006, que regulamenta a cessão de direitos minerários, seguiu esta orientação. Basta observar que os requisitos para a cessão de Alvarás de Pesquisa, previstos nos artigos 11 e 12 da referida Portaria, foram ajustados às previsões do artigo 16 do Código de Mineração, que estabeleceu os documentos de instrução obrigatória para o requerimento de pesquisa.

Nesse contexto, é possível antever quais requisitos o cessionário dos direitos minerários deverá atender para que possa formalizar a transferência do título do seu interesse. Isso acaba por conferir maior segurança às tratativas comerciais, afastando o risco de que exigências não antevistas no momento da celebração do negócio possam acabar por inviabilizá-lo na prática.

O mesmo não se pode dizer sobre o Projeto de Lei 5.807/2013 (Novo Marco Regulatório da Mineração).

Na forma em que foi redigido, o PL não detalhou os requisitos de qualificação que serão exigidos do cessionário para aprovação da transferência do contrato de concessão ou da autorização para exploração, se limitando a afirmar que a Agência poderá efetivar a cessão caso o adquirente satisfaça os imprecisos requisitos técnicos, econômicos e jurídicos que serão futuramente por ela estabelecidos.

Além disso, o §2º do artigo 8º do PL traz disposição ainda mais preocupante, afirmando que a cessão dos direitos minerários e a cisão, fusão, incorporação ou transferência do controle societário, direto ou indireto, do titular dos referidos direitos, sem a prévia anuência do Poder Concedente, implicará a caducidade dos títulos. A redação imprecisa abre margem para uma interpretação perigosa: a de que, na hipótese das operações societárias, ainda que não haja modificação da titularidade do Direito Minerário – como no caso de transferência do controle do titular – haverá necessidade de prévia aprovação da Agência para dar continuidade às atividades minerais, sob pena de perda do título. Ou seja, enquanto a anuência ao ato de transferência de controle não for efetivado pela Agência, o titular não poderá continuar a pesquisa ou lavra.

Também merece registro negativo a disposição infeliz sobre a mudança de regime de aproveitamento das Portarias de Lavra no caso de cessão. Nos termos do §2º do artigo 45 do PL, o interessado em adquirir a Concessão de Lavra – bem como o titular, na hipótese de realizar fusão, cisão, alienação de controle ou redução do capital social – deverá firmar contrato de concessão com a Agência, violando o direito adquirido às regras atuais que regem as Concessões (a começar pelo aproveitamento da jazida até a sua exaustão).

Nesse cenário, potencializado pela suspensão informal da outorga de direitos minerários pelo DNPM e MME, vislumbra-se que a autarquia poderá analisar as cessões a ela já submetidas apenas quando já vigente a nova legislação, com risco potencial de que as suas disposições, possivelmente mais restritivas, tentem ser aplicadas aos requerimentos de cessão pendentes.

Essa perspectiva traz duas irregularidades: (i) a mora do DNPM na prolação de uma decisão final acerca da cessão e (ii) a tentativa de aplicação retroativa das novas regras aos requerimentos aperfeiçoados no passado.

Quanto ao primeiro desvio, não é nenhuma novidade que, em respeito ao princípio da eficiência administrativa, a autarquia tem o dever de decidir e efetivar as cessões no prazo assinalado pela Lei 9.784/99.

Quanto ao segundo vício, encartado na possível tentativa de se aplicar as normas vindouras também aos requerimentos pendentes de decisão, tem-se que este propósito violaria o direito adquirido do minerador em ter a cessão do título minerário efetivada segundo a lei e condições vigente ao tempo do pedido. Preenchidos os requisitos da cessão por ocasião do requerimento, o minerador se coloca em uma posição jurídica de vantagem apta a lhe proporcionar a exigibilidade da averbação pelo DNPM, respeitando-se as regras inerentes aos direitos minerários vigentes na data do pedido. O fato aquisitivo da cessão teria se aperfeiçoado à luz dos parâmetros abstratamente exigidos ao tempo da sua realização, imunizando-o dos eventuais requisitos criados pela legislação ulterior. A Administração, neste particular, não poderia se afastar do princípio tempus regit actum, que traduz a diretriz de que é a lei vigente ao tempo da prática do ato que regerá a sua formação e os efeitos decorrentes.

Por ser inválida a tentativa de (a) se emprestar efeitos retroativos ao novo regramento e (b) forçar uma mudança de regime das Concessões de Lavra com nítida violação do direito adquirido, o minerador poderá corrigir em juízo a atuação administrativa, sobretudo se configurada a hipótese em que a mora da própria Administração postergou a análise da cessão para momento posterior à promulgação do novo marco regulatório.

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